国资委“产权界定意见”走下“神坛”

09-07-05

Permalink 16:07:24, 分类: 法制聚焦

国资委“产权界定意见”走下“神坛”

国资委“产权界定意见”走下“神坛”
发布: 2009-7-04 10:36 | 作者: 何勇 | 来源: 中国经营报
http://news.cb.com.cn/html/47/n-38647.html
  编者按/ 这个案件的意义在于:当国有产权与其他性质的产权发生纠纷时,国资委做出的“产权界定意见”能否作为一项行政行为,在法院判决中被作为证据进行引用。

  虽然国务院国资委在政策上一直强调该项行为乃是其作为出资人代表的民事行为,然而,在此案之前,大量基层法院几乎均是将国资委的“产权界定意见”视做行政文件,进而拿来作为判决依据,其中亦不乏一些人恶意利用人们对国资监管性质的模糊认识,从中操作进而渔利。

  在这样的背景下,本次北京高院的判决就具有了划时代的意义:从司法上认定了国资委“产权界定意见”的民事性质。在当前国资改制、重组,乃至大量参股、控股企业的情况下,相信该判决将对一系列国有产权界定案件产生重大影响。



  6月15日,收到北京市高级人民法院一纸终审判决,北京市辽海律师事务所主任律师谷辽海奔波了5年的一起产权纠纷案总算讨回一个迟来的说法。

  围绕哈尔滨丰田纯牌零件经销中心(以下称“丰田中心”)是否为国有资产的产权纠纷,在过去5年时间,几乎穷尽了所有的法律程序:哈尔滨市的两级审判、国有资产监督委员会(以下简称“国资委”)的行政复议、北京市高院和最高人民法院的申诉,又经过了北京高院和北京市一中院的审判监督再审,最后终于正式进入北京一中院和北京高院的行政诉讼程序。

  来自北京高院的终审判决,虽然表面认定国资委以无权发文认定企业资产的性质而最终败诉,但这起国内首宗国有资产界定案,围绕着“国资委可否当行政诉讼被告”、“国资委该怎样处理企业国有资产争议”以及“国资委如何履行公共管理职能”等诸多问题展开了深层次的探讨。

无端掉入产权之争

  在哈尔滨市著名的南岗区宣化汽配街内,位于原3号商铺的丰田中心是当地最早从事汽配生意的企业,在不少从事汽配生意的人眼中认为,正是由于它的带动,才使得整个南岗区汽配产业“火了起来”。

  丰田中心于1992年5月19日注册成立。根据工商登记资料显示,股东为深圳进出口贸易集团机电配件公司商场(以下简称“深圳机电商场”)和哈尔滨机电设备工程公司、哈尔滨水产经销公司、哈尔滨芦家商业服务总店4家单位,注册资金160万元,企业性质为全民与集体所有制联营,法人代表为深圳机电商场承包人王建斌。

  而在此之前,王建斌还是哈尔滨市广来汽车配件公司(以下简称“广来公司”)的法定代表人,深圳机电商场与广来公司又是合同供货单位,考虑到银行往来手续的繁琐和时间的拖延,王建斌遂于1992年5月18日把广来公司应支付给深圳机电商场的80万元货款(支票支付,一张50万元,一张30万元),直接以深圳机电商场名义转入丰田中心账户作为丰田中心的验资款,而在随后的半月时间里,深圳机电商场向广来公司支付了80万元的汽车配件。

  但正是这80万元却为日后的纠纷埋下了隐患。

  因为此举,王建斌被怀疑涉嫌犯罪。2000年10月14日,针对这笔80万元的往来账目,哈尔滨市纪检委对王建斌采取“双规”,其后哈尔滨市公安局、检察院对王建斌涉嫌职务侵占、挪用公款立案侦查。

  然而比较蹊跷的是,经过法院最后审理,王建斌涉职务侵占、挪用公款罪名不成立,但在审理期间,丰田中心被发现有偷税行为,最终,王作为丰田中心的法定代表人,因虚开增值税发票罪被判处无期徒刑。

  由于王建斌还是哈尔滨市原人大代表,因此,这起案件也被哈市有关部门列为2002年该市十大职务犯罪案而广为宣传。

  但是,此案了结3年后,丰田中心及其另外两家由丰田中心参股的公司,即哈尔滨广进汽车配件经销中心(以下简称“广进中心”)、哈尔滨广丰汽车维修有限公司(以下简称“广丰公司”),却无端地掉进一场财产权民事争议案中。

  2004年12月,广来公司以企业国有资产权属纠纷为由,将丰田中心、广进中心、广丰公司作为共同被告向哈尔滨市南岗区法院(以下简称“南岗区法院”)提起民事诉讼。

  原来,广来公司的上级主管部门和投资单位是中国航空工业第二集团公司(以下简称“中航二集团公司”, 中航二集团后来与中航一集团合并组建为中国航空工业集团公司,编著注)所属的独资子公司哈尔滨东安发动机制造公司(以下简称“东安公司”),因此,广来公司认为自己应该是国有公司,而丰田中心是由他们投资的,也应该属国有企业。因此,广来公司对丰田中心提出了享有财产权,而广进中心、广丰公司是由丰田中心参股,进而对广进中心、广丰公司也应该享有股权。故广来公司请求法院判定上述3家公司的财产系国有资产,并归属广来公司所有。

国资委产权确认函成为关键

  “在此案中,广来公司诉讼请求所依据的一份举足轻重的证据,是国资委办公厅出具的一份《关于广来公司和丰田纯中心产权界定意见的函》(以下简称《产权界定意见函》)。”丰田中心代理人谷辽海律师对《中国经营报》记者表示。

  据记者调查,该函的全称其实是国资厅产权函[2003]388号《关于哈尔滨市广来汽车配件公司和哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心产权界定意见的函》,是早在2003年12月6日,国资委办公厅针对原中航二集团公司对广来公司经济性质和丰田中心产权界定的申请做出的。

  该函认定,广来公司资产为国有资产,其产权归属东安公司;界定丰田中心的资产为国有资产,其产权归属广来公司;要求中航二集团公司督促东安公司履行出资人职责,完备相关法律手续,抓紧进行丰田中心的清算工作,追回经济损失。

  “就是依据这份重要的证据,黑龙江哈尔滨市南岗区法院于2005年1月17日做出一审判决,认定丰田中心的财产归属广来公司所有。”

  而在得知国资委的388号《产权界定意见函》,丰田中心遂于2005年2月2日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。北京市一中院认为,国资委的产权界定不属于行政行为,而是进行答复性的民事行为,不符合行政诉讼的受理条件,因而于2005年3月16日驳回了丰田中心的起诉。

  拿着一中院不予以受理的行政裁定并以此作为证据,接着,丰田中心、广丰公司、广进中心又回到哈尔滨中院进行上诉,认为原审法院不应以国资委的《产权界定意见函》作为民事审理的主要证据。

  可是,几乎与原审法院一样,哈尔滨市中院还是认为《产权界定意见函》系行政行为,二审的民事审判仍然受该具体行政行为的约束,为此,2005年6月10日,哈尔滨中院做出维持一审民事判决的终审判决。

  之后,丰田中心、广丰公司、广进中心均不服终审民事判决,多次要求哈尔滨中院按照审判监督程序进行再审,但都被哈尔滨中院驳回再审申请,理由是国资委的《产权界定意见函》应当首先通过行政程序解决。

  “遭遇侵害的企业就像皮球一样被踢来踢去地徘徊于各家法院的大门之外。”经历此番周折,谷辽海深感要改变诉讼策略,“国资委的388号《产权界定意见函》成为了此案的关键性证据,如果此函能被法院撤销,丰田中心才有机会能反败为胜,否则难以改变法院的判决。”于是,在哈尔滨历经两审完全败诉(之所以称完全,是因为我国是两审终审制)后,丰田中心、广丰公司、广进中心3家公司不得不又改变诉讼策略,转战北京再诉。

北京,行政诉讼是否会受理?

  2005年11月,丰田中心、广丰公司、广进中心第二次来到北京,分别向北京市高级人民法院和最高人民法院提出申诉,要求对北京一中院做出的不予受理的已经生效的行政裁定按照审判监督程序进行再审。

  但北京市高级人民法院和最高人民法院是否会像北京一中院一样不予受理呢?这成为谷辽海最为担心的问题。

  然而,庆幸的是,2006年3月,北京市高级人民法院就丰田中心的申诉进行审查后,决定受理再审并责令北京市一中院立案受理丰田中心对国资委所提起的行政诉讼。

  经历了漫长的等待,丰田中心诉国资委企业国有资产的产权界定纷争一案,北京市第一中级人民法院于2008年8月1日进行了公开审理。

  在庭审过程中,双方就388号《产权界定意见函》的法律性质展开了激烈辩论。

  被告国资委认为,《产权界定意见函》只是内部上下级之间的答复行为,其性质并非行政确认,而是属于民事行为,不具有强制效力,且对丰田中心等当事人的权利义务没有产生实际影响,不属于法院对行政诉讼的受案范围。

  而谷辽海则认为,是否属于法院受案范围,已有生效裁判所确定,按有关规定和既判力原则,已经依法证明的事实可以直接认定,哈尔滨两审法院已生效裁判文书所确认的事实(《产权界定意见函》在实际中产生了行政效力),应该可以作为定案依据。

  回忆起当时双方辩论的焦点,谷辽海称,正是基于《产权界定意见函》,才会有哈尔滨市两级法院的民事判决,致使丰田中心及其关联企业数千万元财产在顷刻之间被判归国有资产,具体行政行为已让数家民营企业倾家荡产,怎么还能说对权利义务没有产生实际影响呢?

  2008年国庆节前夕,就丰田中心诉国资委产权界定一案,谷辽海等来了对他当事人有利的判决。

  北京一中院做出的一审判决认为,根据《企业国有资产监督管理暂行条例》(2003年5月27日施行)第六条的规定,国资委应当根据授权,依法履行出资人职责,对企业国有资产进行监督管理。根据该暂行条例第三十条第二款的规定,国有资产监督管理机构只能协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》1993年11月21日施行第三十一条规定:全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷,由全民单位提出处理意见,经同级国有资产管理部门同意后,与对方当事人协商解决。协商不能解决的,依司法程序处理。

  国资委在388号产权界定意见函的第二部分中,将丰田中心的资产界定为国有资产,并确认丰田中心产权归属广来公司;在该函的第三部分中,要求中航二集团公司督促东安公司抓紧进行丰田中心的清算工作,追回经济损失显然已超越了上述《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》对国有资产管理部门职权的限定。北京一中院对该两部分内容依法应予撤消。

  针对一审判决,在法定上诉期限内,国资委表示不服,并向北京市高级人民法院提起了上诉,其上诉理由与原审中的答辩意见大同小异。

  北京高院受理上诉后,依法组成合议庭,于2009年5月19日公开开庭审理了此案,并于同年6月5日做出维持一审法院行政判决的终审判决。至此,历经5年、跨越两省市法院的漫长诉讼,终于尘埃落定。

结果须引以为戒

  5年的产权纠纷换来一纸胜诉判决,却无法改变企业命运,一系列的变故让丰田中心和另外两家当事企业经营陷入困境。

  据丰田中心一位不愿透露姓名的前员工介绍,丰田中心是哈尔滨著名的宣化汽配街首家汽车配件商店,在它的带动下,宣化街成为哈尔滨市第一条专业经济特色街,到2005年时,丰田中心发展衍生成为一家拥有4家公司的集团公司,年上缴税收4000多万元。

  据记者了解到,2004年,丰田中心原打算引进日本丰田通商株式会社6000万元人民币,双方合资在哈尔滨市松北开发区兴建两家汽车4S店。但由于丰田中心发生了上述诉讼,且在当时都面临败诉的风险,最后,日方也因为投资环境问题终止了合作。

  上述员工还告诉记者,2002年,丰田中心的法定代表人王建斌被判入狱后,企业经营状况每况愈下。由于2000年在调查王建斌案件时,丰田中心的原始账目和各种票据被东安公司扣押至今,所有的经营活动和市场销售行为均无法有效地开展。也就是说,丰田中心、广进中心、广丰公司自从遭遇侵权后已经多年无法从事经营活动了,3家单位的所有库存汽车配件、固定资产、设备器械等财物,几年来只能静静地呆在库房里,无法通过经营活动发挥其应有的效益,且所有的物品至今还都没有销售出去,也无法进行销售,因为没有合法的销售发票和相关凭据。

  而另外两家企业广进中心、广丰公司的日子也并不好过,虽然都没有被注销主体,但也因为上述一系列诉讼让企业经营面临重重困难。“我们公司好的时候有100多号人,但现在只有20多个人,企业经营状况也不是很好。”广丰公司经理郝连城向《中国经营报》记者表示。

  记者了解到,在哈尔滨的民事诉讼中,丰田中心的代理人曾认为,在广来公司所诉案件中,掌控广来公司诉讼主张的主要是东安公司,而广来公司只是东安公司行使司法追索权的一个工具,广来公司主张财产权利,却没有提供其投资或出资的任何事实及其法律依据。记者采访中也在多次致电广来公司,得不到相应答复,甚至电话打不通,东安公司相关人士也拒绝回答记者有关问题。


国资委的双重角色
2009年07月04日 15:23
来源: 中国经营报 作者:何勇


  此案引起的国资委究竟该怎样处理企业国有资产争议以及国资委如何正确履行公共管理职能等诸多问题远远没有因为本案结束而结束。

  北京大学法学院宪法与行政法博士姚来燕表示,在国资委设立之初,就有将国资委设在全国人大或是国务院管理下的激烈争论,十六大提出了对国有资产“统一所有,分级管理,履行出资人职责”,提出来应将国有资产管理的专职机构放在政府,隶属于国务院管。这样,随着国资委的设立争论日渐减少。因此,从国资委的设置上我们就可以看出其是具有行政管理的性质的。

  “从丰田中心一案来看,国资委是广来公司的股东,也是公司当事人,广来公司与丰田中心之间发生财产所有权争议时,依据我国《公司法》的规定,国资委对于广来公司所享有的权利是股东权利,也就是代表国家履行出资人职责,对国有资产进行监督。但在利益冲突的情况下,国资委又如何能够保证以第三方公正和客观立场来评判民事主体之间的财产权争议呢?显然是不可能的事情。然而,国资委担当前述案件中双重角色的现象在实践中非常普遍。”谷辽海说。

  他表示,如果允许这种情形合法存在,那么国资委的行政权力必须受到相应的限制。在既享有股东权利又享有行政管理权力的情况下,我们迫切需要国家立法机关制定相应的实体规范和程序规范,以限制权力的滥用。

  之前,很多省市县的国资主管部门通过类似行政发文的方式直接确认某家争议企业的产权性质,而不召开听证会,所以丰田中心一案的最直接的标杆意义就在于,国资主管部门今后在监管方面不得随意滥用行政权力。

  据记者了解,目前对国有资产的管理体制、产权的界定、国有资产的监管等方面的主要法律依据是《企业国有资产监督管理条例》和《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》等,上述北京一中院和北京最高院也是依据上述两部法律对丰田中心的产权性质做了最后解释,但是这个条例规定的比较粗糙。2009年5月1日起,《企业国有资产法》开始施行,按照规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。虽然这部最新的法律不适用于本案,但丰田中心诉国资委的案件揭示了《企业国有资产法》所存在的诸多漏洞和遗憾。

  “此案显示出了国资委公共管理职能的尴尬。国资委一方面是股东代理人的身份,行使股东权利,另一方面又是以‘公正的第三方’形象出现,既是运动员又是裁判员的角色,对于国资委的产权界定,《公司法》并没有规定出资人代表在担任股东的同一时间可以行使行政权力,尤其是对其他民事主体与自己有利益冲突的时候,国资委怎么可以担当自己的‘法官’呢。”谷辽海称。

  对此,《企业国有资产法》起草工作小组成员、中国政法大学研究生院常务副院长李曙光在接受《中国经营报》记者采访时表示,《企业国有资产法》出台之后,国资委应按照《国资法》的要求改革成一个“干净的出资人”,这是国资委下一步要思考的问题。虽然新法没有明示国资委的监管职能被去除,但它朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步,为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人5人关系打下了法理基础。

  “在以前的实践中,国资委充当着既是运动员又是裁判员的角色,甚至参与市场规则的制定,这些现象是存在的。但《国资法》实施以后,各级国资委该严格按照法律的要求进行改革,重新定位。”

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