政府蛋糕“是怎样被瓜分的?

09-04-15

Permalink 16:56:23, 分类: 政府采购

政府蛋糕“是怎样被瓜分的?


2009-04-09 10:12:56 来源:《商界评论》4月刊
http://www.liaohai.com.cn/liaohai1/www/index/index.asp
作者:谷辽海

表面上看,政府项目依照法律规定必须通过竞争的采购方式进行。但结果却是,享有这种资格的供应商,客观上往往又会在“公平竞争”中败北。例如,“中国政府采购第一案”至今依然扑朔迷离。

2003年“非典”事件后,为了弥补我国公共卫生救济体系的诸多薄弱环节,国家投入了114亿元进行开发建设,但让它成为社会各界普遍关注焦点的却是,采购部门为什么不选择符合条件且报价低于中标供应商40%的投标供应商,而选择了没有任何合法资格且报价高出2000多万元的供应商!

现在,国家又推出了四万亿的“政府蛋糕”,为了使社会少一些“蛀虫”,使纳税人的公共资金能够获得有效的充分利用,笔者拟将招标采购中比较常见的“潜规则”告诉大家,希望人们能够引以为戒。

政府采购为何只买贵的?

最近几年,我们经常在各大媒体上会看到有关政府采购节约资金的报道。但实际上几乎没有人会去认真地研究,也无法进行有效监督。至少“中国政府采购第一案”看不出节约的意图,我可以把我知道的一个案例讲出来参照。

某省发改委核准采购风力发电机及控制系统,总投资3.67亿元,其中的电机试验用变频电源及检测系统计划投资约3200万元。对于此项3200万元的预算,参与竞标的一家非常有实力的供应商告诉笔者,如果由他来预算,这个项目至少可以为纳税人节约2000万元的资金,他们公司只需要1200万元就足以完成项目,而且还有20%的盈利可赚。正是该预算项目所存在的丰厚暴利,采购人与招标公司串通一气,接二连三地铤而走险,最终选择一家被工商部门注销登记的“企业”作为中标供应商;在遭遇投诉后,招标公司和采购人仅仅只是受到15万元的行政处罚,而采购项目仍然可以继续进行,且采购人、招标公司、中标的冒牌企业等各方博弈人员均可以从实施的项目中共同瓜分2000多万元的公共资金。

那么媒体所报道的节约资金依据在哪里呢?究其原因,为了追求公共资金的节约率和高额的权力租金,采购人通常会将预算设定在相对较高的水平上。

例如,某省公安厅科技处的一位处长告诉笔者,过去自行采购不涉及到竞标,也不存在汇报资金节约率的问题;而现在不同,如果需要100万元的信息技术产品,他们通常会提高各种规格,按照150万元进行预算,如果竞标采购结果低于该预算标准,那么就是他们的节约资金;而以往采购项目所实施的预算,相对而言,与市场行情比较接近。倘若有机会能够获取相应的权力租金,则可以凭个人需要相应提高预算标准。由于项目预算涉及到诸多的专业技术因素,外界往往难以对预算的可行性进行有效监督。

“红娘”牵线搭桥

政府采购只买贵的,不买对的,还有个原因是“红娘”早已经在贵的供应商与采购人之间牵线搭桥了。

这里所说的“红娘”,主要是指以获取私人利益为目标、名称各异的招标公司,而有资格和能力充当“红娘”的,往往是某一行业辞职或退休的高级官员或具有某种姻亲关系。比如“中国政府采购第一案”,据多家媒体报道,采购项目代理机构之一的招标公司,其法定代表人是原国家发改委的常务副主任。

在我国公共采购活动中,至今还没有禁止利益冲突的法律规定。表面看,招标公司往往是打着客观公正、依法招标采购的旗号;但实际生活中,他们无法保证公平,难以为所有参与竞争的供应商提供平等的竞争机会。

为什么呢?因为在竞争对手如林的社会中介面前,招标公司如果希望源源不断地获取招标代理业务,必须与采购人建立利益共享的链条,采购人嗜好某一品牌或某家供应商,希望获取高额的权力租金,招标公司必须全部满足采购人的要求;倘若无法满足,招标公司与采购人之间可能就是“一锤子”买卖,此后将面临生存危机。受生存法则的制约,招标公司对采购人只能唯命是从,百依百顺。当然,招标公司也不可能会做赔本的生意,他们可以提高中标价或成交价,从而获得高额回报,牟取暴利。同样道理,供应商也会将权利租金的风险转嫁给公共财政。

“乖巧听话”的评标专家

过了招标代理这一关后,并不代表马上拿到项目,专家评审环节必不可少。中标供应商必须由评标或评审专家打分推荐,而负责招标的采购人或招标公司不能自行确定。

表面看,谁会中标或不中标,决定权似乎掌握在评标专家手中。但实际情况是,评标委员会通常是招标公司负责组建的。专家往往来源于两个方面:一是招标公司保存的专家库,一是政府主管部门设立的专家库。由于相对闲暇的中青年专家参与的并不多,通常情况下,都是离退休的专家受到邀请,而他们也非常乐意长期为某些招标公司服务,彼此之间有着特别融洽的关系。在许多情况下,他们甚至就是某些竞争供应商的顾问或专职人员。

例如笔者认识的一个工程项目公司的副总经理,是一位高级工程师,也是专家数据库中的评审专家,他有时参与其他公司的评审,同行之间虽然是竞争对手,但相互之间私交不错,这次的项目可以多给打分,下回彼此再照顾一下。由于评审或评标专家都是来自同一行业,彼此非常熟悉,相互关照的现象非常普遍,有些甚至会得到高额的回扣。

还有一点是,评审专家的费用和报酬,通常都是由招标公司支付的。俗话说,拿人钱财替人消灾,因此他们几乎不可能背离招标公司的真实意图,通常都会如其所愿进行推荐。当然,倘若出现差距或背离情形,招标公司往往会重新组织评标委员会,进行第二次评标,从而最终使采购人和招标公司的权力租金得到满足。

不可思议的屡屡中标

在完全平等竞争中,实力强的供应商才能实现多次胜出。但在我国,尽管不少供应商在其网站中宣称自己在诸多项目中屡屡中标,但我们却不能据此认定其产品或服务真正地具有竞争实力,而可能是更懂“潜规则”。

例如“中国政府采购第一案”,按照国家法律规定,参与投标的合格供应商的前提条件之一是成立时间必须满三年且需要相应的纳税记录;可是,该中标供应商成立才15天时间,在还没有拿到营业执照的情况下,就能够在国家发改委的采购项目和国家卫生部的采购项目以及河北省的同类采购项目中先后三次中标。但这样的屡战屡胜却很难让人相信其产品的竞争实力。

又如笔者前述的总投资3.67亿元的风力发电机及控制系统的采购项目,某省甲级资格的招标公司进行公开招标采购,而中标的所谓供应商,早在两年之前就被当地工商部门注销了企业登记。但该“供应商”却能够在一年之内先后在竞争性谈判、公开招标、单一来源的采购过程中,分别3次成为中标供应商和成交供应商。一夜暴富的同时,该“供应商”另行成立了一家承担采购项目的公司,并在其网站上声称自己多次中标或成交的信息。

而且,我们还可以发现,多次中标的某些供应商,通常都有若干家相对比较固定的陪标公司,这些公司往往主动参与“竞争”,其目的是为了使某家公司能够屡屡胜出,这些参与投标的供应商都是主动担当“陪标”的角色,当然也能够或多或少从中分得一杯羹。

主管部门动辄“保密”

尽管招标采购可以有多种多样的暗箱操作模式,但也有可能出现难以控制的局面,比如具有竞争力的供应商反复投诉。在这种情况下,采购人及其代理的招标公司又该如何应对呢?我们还是通过前面的实例进行解说。

某省发改委核准的总投资3.67亿元的采购项目,在采购人的授意下,招标公司进行竞争性采购,选择已被注销企业登记的、没有公司资格的“供应商”作为“成交供应商”,被动担当“绿叶”的供应商愤怒之下向某省发改委进行了投诉;招标公司遭遇处罚后,重新按照公开招标的采购程序进行采购,第二次仍然选择这家没有资格的“企业”作为中标供应商,而非常有竞争实力的落标供应商自然不会善罢甘休,继续不断地进行权利救济。为此,某省发改委的主管领导给采购人出了个歪点子——采购人对该项目重新提出许可申请,要求全部按照“国家机密”项目对待,通过单一来源的采购方式进行,而不再继续搞公开招标。某省发改委在采购人提出要求的同一天,就作出了准予申请的行政许可决定。

无独有偶,几乎在同一时间,类似一件国际招标的采购争议项目,采购人的主管部门在碰到投标供应商投诉后,也作出了“国家机密,不宜公开招标采购”的行政决定。

2007年9月,某政府采购人需要获取1000多万元的光电设备,委托北京的一家招标公司通过国际招标的方式进行采购。看到采购信息后,杭州某光电设备公司递交了投标文件,但招标公司的采购结果却是香港的一家代理商中标。落标供应商提出权利救济的时候,采购人及其招标代理公司以“国家机密”为由,向主管机关提出非公开招标的行政许可申请,并迅速获得行政许可。随后,采购部门即刻删除互联网上所有先前发布的采购信息。

作者:谷辽海/北京市辽海律师事务所 律师

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